加快構建具有全球競爭力的開放創新生態 推動更高水準科技創新開放合作
中國網/中國發展門戶網訊 開放合作是科技進步、科技創新的內在要求，也是應對全球性挑戰的必然要求。黨的十九大報告指出“加強創新能力開放合作”，黨的二十大報告指出“擴大國際科技交流合作，加強國際化科研環境建設，形成具有全球競爭力的開放創新生態”，這為未來一段時間內構建更大範圍、更深層次、更寬領域、更高水準的科技創新開放合作指明了方向。中國自立自強的科技創新從來都不是通過閉門造車取得的，而是通過更全面、更深入地對外開放得來的。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視科技創新開放合作工作，致力於推動各國科學家開展全球創新協作工作，我國與160多個國家和地區建立了科技合作關係，參與或牽頭了近60個國際大科學計畫和大科學工程，深入實施了“一帶一路”科技創新行動計畫，構建起了全方位、深層次、寬領域的科技創新開放合作新格局。新一輪科技革命和產業變革深入發展，人類面臨越來越多的共同發展難題，此時比以往任何時刻都更需要國際合作。開放共用、構建開放創新生態，促進科技創新開放合作成為應對全球性挑戰的主要途徑和方法之一。
圍繞科技創新開放合作工作，諸多學者開展了廣泛研究，提出了不同的思路和建議。理論內涵研究。杜瑜伽教室鵬等認為新時代開放創新的內涵小樹屋在於克服單邊主義等國際秩序的挑戰，更好適應新一輪產業革命需求，進一步增強科技創新小樹屋對我國高品質發展和現代化國家建設的支撐帶動能力。樊春良發現對外開放和國際合作有力促進了中國科技體制改革和相關政策落地，完善了中國科技體制的制度建設。任孝平等認為我國開展科技創新開放合作工作的意義在於推動世界進步，保證智慧財產權獨立自主，帶動科技經濟融合以及建設人類命運共同體。關鍵領域剖析研究。穆榮平等基於全球製造業開放創新趨勢，梳理了我國製造業在創新要素流動、創新協同、技術攻關、高端人才吸引、創新網路建設等方面的問題並提出了相應政策建議。詹劍鋒分析了產業自主可控和開放創新的關係，提出了我國應充分利用各方智力開展全球分工與合作。杜玉波認為我國高等教育應堅持開放共用與合作共贏理念，拓寬適應國內、國際雙迴圈的開放合作格局。區域開放路徑研究。曾君等分析了省級層面國際科技合作現狀，提出了強化戰略部署，優化合作模式，鼓勵人才交流的國際科技創新合作新模式。鄧淩雲則從科技創新治理的角度，提出了區域開放合作的對策建議。開放創新生態與環境研究。胡再勇[9]認為我國構建開放創新生態應遵循“自上而下”的規則，應做好頂層規劃、政策、平臺，打造好服務體系、營商環境，吸引國內外相關創新人才來華。張文忠發現具有開放包容和勇於創新氛圍的城市更有利於技術、人才和其他要素的集聚，進而促進科技創新中心的建設與發展。王羅漢等認為應通過開放“倒逼”科技體制改革創新，推動營造開放合作的環境。總體上看，圍繞黨的二十大精神，結合新形勢、新需求系統研究構建具有全球競爭力的開放創新生態十分重要，該研究能夠促進開展更高水準的科技創新開放合作工作，但總體看來相關研究較少。
本文分析了黨的十八大以來我國科技創新開放合作工作的進展，剖析了構建具有全球競爭力的開放創新生態過程中的難點，緊密圍繞黨的二十大精神和科技政策，提出加快打造具有全球競爭力的開放創新生態的相關思考和建議，為提升科技創新開放合作能力提供新思路。
黨的十八大以來科技創新開放合作的成效與不足
黨的十八大以來，黨中央系統佈局且整體推進科技創新開放合作工作，科技創新體系的對外開放水準達到了前所未有的高度。
進展與成效
健全完善科技創新開放合作體制機制。修訂後的《中華人民共和國科學技術進步法》首次將“國際科學技術合作”單獨成章。2023年，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》提出要組建中央科技委員會，其辦事機構職責由重新組建後的科學技術部承擔，重組後的科學技術部仍保留國際科技合作等相關職責。
構建全方位、深層次、寬領域的國際合作新格局。我國積極推動互惠共贏的雙多邊政府間合作，與10個主要創新型經濟體建立了創新對話機制，與7個發展中國家啟動了科技合作夥伴計畫，與84個共建“一帶一路”國家建立了科技合作關係並支持展開聯合研究專案1 118項，啟動建設了53家聯合實驗室。
構建集聚外籍高層次人才的政策制度。2021年，我國累計發放外國人來華工作許可118萬份，並向多個市級科技管理部門下放外國高端人才確認函審發許可權，全面實施外國人來華工作許可制度與外國人才簽證制度；依託“專案－平臺－基地”方式，靶向引進全球“高精尖缺”人才；推出外國人來華工作許可和居留許可“兩證聯辦”政策，以及外國人申辦居留許可免於留存護照等便利政策，進一步優化外國高端人才管理服務配套機制建設，完善外籍人才服務保障體系。
建立創新要素跨境流動“綠色通道”。構建粵港澳大灣區“錢過境、稅平衡、人往來”的創新要素跨境流動政策體系[12]，發佈支持科技創新進口稅收政策管理辦法，免征科研院所進口科研設備的關稅、增值稅和消費稅。
主動參與全球創新治理體系建設。積極主動構建全球合作夥伴關係，加入了200多個國際組織和多邊機制，參與了60多項國際大科學計畫和大科學工程。在平方公里陣列射電望遠鏡（SKA）、大亞灣核反應爐中微子實驗、第二次青藏高原綜合科學考察研究、黑洞探測等重大國際科技合作專案中作出重要貢獻。
加快提升使用全球創新資源的能力。進一步優化了科研創新與合作基地平臺佈局，建設了719家國家國際合作基地，推動了各地方的國際技術轉移中心建設，引導支援企業“走出去”對接海外資源，鼓勵吸引外資企業和研發中心來華創新發展。
強化區域開放合作支撐創新高地建設。協同推進北京、上海、粵港澳三大國際科技創新中心建設，《2022年國際科技創新中心指數》顯示，北京、上海、粵港澳3大城市（都市圈）的創新表現均進入全球排名前10位；推動國家重點研發計畫、“科技創新2030－重大專案”等重大科技專案和工程對港澳開放，加快支持港澳融入國家創新體系，以建設區域科技創新高地為抓手整體提升創新體系的國際化水準。
統籌配置各類國際創新合作資源。定期召開國際科技合作部際協調機制會議和全國科技外事工作會議，協同推動國際科技合作工作的縱深發展；積極協調優化全國國際科技合作資源配置機制，推動科技合作資訊資源跨行業、跨部門互聯互通，促進科技創新資源開發利用與開放共用。這些政策舉措與改革抓手，有力推動我國科技的對外交流與廣泛合作，促進我國深度融入全球創新網路。2022年，我國國家創新能力綜合排名達全球第11位，較2012年提升了23位；世界人才競爭力排名由2012共用空間年的50位上升至2022年的40位[15]；國際科研合作中心度由2013—2017年的全球第6位，提升至2018—2022年的全球第4位。
差距與短板
我國科技創新開放合作的層次水準，距離擴大國際科技交流合作、建設國際化科研環境、構建具有全球競爭力的開放創新生態的新任務、新目標還有一定差距，在創新生態的開放程度、企業開放創新的主體地位等方面存在諸多短板。這些短板阻礙了我國科技創新開放合作工作的高品質發展，需要政府部門進一步組織研究、制定解決方案，深入剖析和解決科技創新開放合作工作面臨的體制機制性障礙。
科技計畫對外開放力度不大。一方面，外籍科學家領銜和參與的國家科技計畫比例偏低。例如，2018—2022年，國家自然科學基金中各類基金專案資助的外籍人員比例不足1%[17]。另一方面，我國委託境外機構開展的研發活動偏少。據科技部科技評估中心統計，我國在2020年委託境外機構開展的研發工作支出僅占全國科學研究與試驗發展（R&D）經費外部支出的9.15%，較2018年下降0.55%。
使用國外資金開展的研發工作不多。我國研發支出中國外資金占比偏低。2021年，我國受國外資助開展的研發工作資金占比僅為我國R&D經費的0.21%[18]，與同年國外資金占美國研發支出中的6.74%相差較遠。吸引外資流向製造業的規模仍然偏小，2022年，我國製造業實際使用的外資占我國實際使用外資總量的26.3%，與美國製造業實際使用外資所占比例的42.4%仍存在一定差距。
科教人才隊伍國際化程度不高。2021年，全國2 688所普通高校共聘請外籍教師17 388人，占全國普通高校專任教師的1.37%；而美國高校的外籍教師占比為13.0%，科技人才隊伍國際化程度不高嚴重限制了開放創新的思路和視野。
創新要素跨域、跨境流動不暢。人才、資金、資料、科研設備等要舞蹈教室素跨域、跨境自由流動涉及國家事權或屬地政策，導致各地開放程度不一，單個部門或地方政府難以有效解決；部分流動要素如科研資料，僅有原則性法律規定，缺少跨境前後的管理條例、實施流程和監管手段。
企業“走出去”動力不足。當前，企業“走出去”的方法以生產、銷售或設立辦事處為主，設立研發中心、創新中心的企業偏少。政府促進企業“走出去”的激勵措施和服務體系仍待完善，工作指引、諮詢引導、風險提示、利益安全保護等尚不到位，降低了企業參與和引領開放創新的意願。
主導制定國際標準不多。我國主導制定的國際標準在國際標準組織（ISO）和國際電子電機委員會（IEC）制定的國際標準量中占比不到2%，且國際上更多是企業牽頭和參與標準的制定，而我國則大部分由科研院所牽頭。
外資企業和研發機構融入本土創新體系不深。《全國專業標準化技術委員會管理辦法》要求技術委員會委員必須來自在我國註冊的法人實體，導致外企總部無法參與我國標準化工作；2020年，實際參與國家標準制定修訂工作的外資企業不足100家。
推進高水準科技創新開放合作面臨的堵點
新形勢下凸顯的深層次體制機制問題
中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過的《關於加強創新能力開放合作的若干意見》對未來的科技創新開放合作工作作出明確部署。然而，科技創新開放合作工作在協調機制統籌、創新資源配置利用、創新合作力量統籌佈局、“招引留用”人才政策制度體系建設等方面亟待進一步深化改革、優化完善。這些問題領域寬、影響大、協調難，影響了各類創新主體的動力與活力。
科技創新開放合作統籌協調機制尚不滿足形勢需求。隨著科學研究範式變革逐漸深入，開放創新與經濟、外交、安全、人才等領域深度交叉，當前科技創新開放合作統籌協調機制已不能完全適應日益複雜嚴峻的外部形勢變化和內部需求更迭，更與實現國家治理體系和治理能力現代化的要求相去甚遠。中央與地方間、區域間、部門間的科技創新開放合作工作協調難度較大，國家、市場、個體不同層面對外交流和創新合作需求不一、目標不同、動力不足。政府始終是推動國際科技合作的主要動力，社會和民間等其他創新主體參與國際科技合作的積極性、主動性有待提高。許多現行制度和激勵政策難以適應更高水準的科技創新開放合作工作需要，推進高水準對外開放的目標使命，迫切需要建立更加有力的科技創新開放合作政策體系。
全球創新資源的聯動配置、統籌利用機制有待完善。當前，我國使用全球創新資源的能力和水準還有待提高，對研發經費、人才智力、科研平臺、開放資料、資訊資源等創新資源發展和利用的長遠規劃還不夠完善。引進海外人才存量不多、增量不大，利用智力資源的思路不開放、方式不靈活。科學家、管理人員和仲介服務人員對國際科技合作中涉及的規則、規制、管理、標準等理解、掌握不到位。國家間存在的語言、文化、宗教、價值取向等差異，進一步加大了知識技術、科技成果跨國轉移轉化的成本。此外，服務科技創新開放合作工作的民間仲介機構不多，支撐能力不強，企業等創新主體在海外佈局的研發中心、創新中心、技術轉移中心和孵化器等總量少、規模小，各類創新主體整合利用全球創新資源的效率亟待提升，在全球創新網路中的位元勢仍有待加強。
科技創新開放合作力量的統籌佈局和資源的有機銜接仍有欠缺。目前，我國已形成由國家科技創新基地、國家國際科技合作基地、重大科技基礎設施、國際大科學計畫和大科學工程等組成的多層次科技創新開放合作力量。然而，各類平臺催化科技創新開放合作工作的作用尚未凸顯，促進自主創新與開放創新緊密結合的效能有待提升。國際合作平臺園區聚焦科技創新開放合作工作任務目標設計不明確，聯合研發、共建實驗室、技術成果轉化推廣等深層次合作的內容不豐富，加之區域間協同聯動不緊密，易滋生“一哄而上、你爭我搶”的弊端。科技計畫（基金、專案等）、國際科技合作類專項等項目對科技創新開放合作工作的支援不足，在面向全球的科學研究基金專案中，外籍科學家展開共同研究的作用發揮不夠。重大科技基礎設施國際化程度不高、開放共用度不足，缺乏引領和支持高水準、跨國科技合作的國際大科學計畫和大科學工程。
“招引留用”人才政策制度體系有待持續優化。我國招引人才的理念和方式不夠開放，市場引才機制作用發揮不夠，協助招攬人才的仲介獵頭公司不多。大部分引才引智計畫更多強調頂尖人才，不夠重視青年人才，未形成梯次引才儲備體系。國內留才環境亟待優化，尤其是薪資待遇與國際水準和國內生活成本相比依然偏低，近60%留學生將“薪資待遇不理想”視為回國就業的首要擔憂⑮。與國外高度開放和自由探索的科研氛圍相比，我國的創新生態對人才仍有一定束縛，“關係文化”“帽子文化”影響海外人才的融入。“招引留用”人才的制度體系也亟待強化，例如人才管理與評價“一刀切”、採用與本土人才相同的評價標準與評價手段等做法、未充分考慮外國人才獨自組建團隊的現實需求，進一步加大了在華外國人才職稱評定、崗位評聘的難度。此外，我國在培養國際化人才方面耐心不夠。對在國際科技組織中任職人員的激勵機制和支持政策不夠，科研和管理人員在全球發聲、協調國際組織事務熱情不足。
政策落實落地過程中存在的“壁壘”
在落實科技創新開放合作工作的過程中，仍然存在實施方案操作性不強、監督評估重視程度不足、政策宣傳解讀和引導不夠的現象，導致部分工作呈現“政策有條款、操作無細則”的狀態。在落實部分突破性舉措的過程中存在不敢打破“制度藩籬”的現象，亟須各級政府部門創新完善促進政策落實的方式方法。
實施方案操作性不強。實施主體不明確。科技創新開放合作工作的政策檔以原則性指導意見為主，缺乏對具體落地實施機制的研究。在實際推動時，責任主體、受益物件和適用範圍等不夠明確，高校、科研院所、企業在具體操作過程中“擔驚受怕”、管理人員審批時“畏首畏尾”；同時，由於資訊不對稱，科技創新開放合作政策相互矛盾的問題仍然突出。檔精神傳達不到位。大部分科技創新開放合作政策以內部檔的方式傳達，管理部門或將其束之高閣或“以檔落實檔”，真正的需求者甚至都不知道文件的存在。此外，檔在實施過程中，存在為“共擔風險”導致的“逐級簽字”“會同簽字”現象，嚴重拖慢了實施效率。
監督評估重視程度不足。對管理者和執行者而言，長期存在“重活動、輕效果、弱評估”的問題，在總結工作時，往往以舉辦多少會議、爭取多少專案、促進多少交流、發表多少著作論文作為評價效果和影響的指標，而這僅僅是“投入”“活動”環節的內容，科技創新開放合作工作到底產生了哪些效果和影響，需要專業的科技評估人員展開跟蹤調查研究。 對評估人員而言，跟蹤國際科技評估發展不夠密切，評估國際科技合作專案的方法和指標體系仍不夠完善，尚不能在科技創新合作成果、國際影響力、人才培養等多角度下開展多維度的綜合評價。此外，科技創新開放合作政策的實施效果評估困難與缺乏摸底各類創新主體的實際需求有關。
政策宣傳解讀和引導不夠。對內宣傳。各部門和地方出臺了大量與加強科技創新開放合作工作有關的指導性文件，但是在實際推進、落實過程中，對檔精神的宣傳貫徹不到位。部分科研單位並不理解科技創新開放合作的精神內涵，對國際科技合作的定位存在誤解，出現了緊抓外事審批許可權不放，科研人員出國、出境手續依然煩瑣複雜等現象。對外宣傳。對多層次、高品質的科技創新開放合作工作成果宣傳仍然不夠廣泛，全球合作夥伴不能深刻理解中國推進科技創新開放合作工作的理念，再加上各種勢力的有意干擾和新聞媒體的誤導，誤讀、誤判的問題時有出現，而我國防範和有效化解科技合作風險的能力有待進一步提升。
推動開展更高水準科技創新開放合作工作的思路
高水準開放合作是實現高水準科技自立自強的重要途徑，高水準科技自立自強是高水準開放合作的前提和基礎。當前，全球環境複雜多變，多重危機和共性挑戰交織頻現，世界經濟發展存在著諸多不確定性，更加需要把科技創新和發展的主動權牢牢掌握在自己手中。同時，我國推進科技自立自強任務緊迫艱巨，此時更應進一步加強與國外各類創新主體的開放合作，通過開展高水準國際科技合作，與國際科技界攜手攀登科技高峰、共同解決人類面對的重大問題。2022年12月，時任科學技術部部長王志剛在《人民日報》發文強調，擴大國際科技交流合作應積極主動融入全球創新體系，實施更加開放包容、互惠共用的國際科技合作戰略，加強國際化科研環境建設。新形勢下，為深化科技創新開放合作工作，各部門各地方必須進一步提高政治站位，以實際行動深入貫徹落實黨的二十大精神。
堅持黨中央對科技工作的集中統一領導，統籌推進科技創新開放合作工作
以黨和國家機構改革為契機，充分發揮中央科技委員會在科技創新開放合作工作中的統籌協調作用，加快解決科技創新開放合作工作的戰略性、方向性、全域性問題，進一步提高對外科技合作的系統性和前瞻性。加強科技創新開放合作基礎制度建設、加快提升國際科技合作的基礎能力和水準，強化中央與地方間、區域間、部門間的分工協作，形成集中統一、高效權威的科技創新開放合作推進機制。加快政府職能轉變，鼓勵各部門、各地方將科技創新開放合作納入政策制定、重大任務設計和重點工作部署範圍，一體化推進教育、科技、人才開放創新工作，形成對外開放合力。高度重視民間科技合作和人文交流紐帶的建立和維護，充分發揮智庫、學會、社團、華僑及名人等對外交往“黏合劑”的作用，不斷推動科技對外交流從“重形式”向“重效果”轉變。
持之以恆推進開放創新與自主創新的有機銜接，建設具有全球競爭力的開放創新生態
完善體系建設。鼓勵各部門和地方出臺更加細化實化、可落實落地的開放創新政策，鼓勵有意願、有條件的地區大膽先行先試。加大與國外知名政策智庫、學者的對話交流，穩步擴大我國科技創新開放合作工作的規則、規制、管理、標準等制度型開放。在國家層面加快制定規範化的國際同行評議政策法規，在部門層面制定細化的管理辦法與操作指南，讓更多國際同行專家參與我國科研專案評議、獎項評定、職稱評審工作。
確保政策落地。由科學技術部、中央網路安全和資訊化委員會辦公室等部門牽頭，會同中國氣象局、生態環境部、自然資源部等行業部門，建立健全科研資料分級分類、跨境資料流程動和風險評估等資料管理機制。建立以信用為基礎的科研機構分級分類監管制度，在有關部門指導下進一步放開科研行政管理部門、重點高校、科研院所訪問境外科研網站許可權。健全科技創新開放合作工作的監督評估制度，推動落實科技創新開放合作工作責任制，定期開展跟蹤評估工作。
加快優化引才引智政策制度體系，構建科技人才國際競爭優勢
發揮用人主體作用。深化科研機構改革，打破國籍、地域、身份、年齡、學歷、人事關係等制約，突破崗位職數限制，支持事業單位招聘海外高層次人才，健全真正有利於實施“全球招聘”的科研型事業單位選人用人體制機制。強化用人單位在人才使用、考核與激勵中的主體責任，在人才評定、崗位設置、薪酬劃定、獎勵激勵等方面賦予更大自主權。
優化用才生態環境。持續加大“四唯”清理力度，擴大“代表作”評價制度的範圍。發揮好國際學術（諮詢）委員會、國際同行專家在職稱評定、小樹屋獎項評審中的作用，細化評議機制、豐富評價維度，營造鼓勵創新、寬容失敗的創新氛圍。加快落實外籍“高精尖缺”人才在養老保險躉繳、商業醫療保險購買、八項補貼減免、個稅優惠政策延續、子女就讀公立學校、薪酬購付匯試點等方面的便利性舉措。在國際化程度較高區域的科技創新中心開展海外人才服務保障綜合改革試點，加快推動外國人來華工作許可證與居留許可“兩證合一”政策，探索更利於外國人才在華工作生活的身份統一認證、識別方式和社會保險繳納規則。
提升全球創新資源配置的能力和水準，聚焦科學難題和人類共同挑戰開展研究合作
創新合作機制。完善中央、地方、社會、個人多元化創新投入機制，深化國際科技合作專項（基金）項目管理改革，支持重點研發計畫、“科技創新2030－重大專案”的承擔者申請相應的國際科技合作項目，加強國際科技合作項目與科研機構、平臺基地、大科學計畫（工程）建設的統籌設計。加大國家科技計畫對外開放力度，推進各類人才計畫與科技計畫銜接融合，提高海外人才在國家重大科技任務和大科學工程實施中的參與度。
加強跨部門協同。推動科技、財政、稅務、外匯等多個部門協同作用，探索加快財政科研資金跨國（境）直接使用模式。加快啟動更大規模的面向全球的科學研究基金，支持各國科學家共同攻克氣候變化、糧食短缺、災害防治等共性問題。持續推動跨國（境）科研物資便利化通關，延長如大科學工程建設用設備（部件）等科研物資臨時進出口的免稅時限和次數。
支持各類科技創新平臺全球化發展，優化國際科技合作基地的建設和佈局
拓寬合作廣度。加強對國際科技合作基地和平臺的政策傾斜和資金支援，推動一體化配置專案、人才、資金、資料等創新資源建設，加快構建形成佈局合理、定位清晰的國家國際科技合作基地、園區和平臺發展體系。鼓勵各類科技創新基地平臺的全球化發展，為基地平臺在國際稅收、海外智慧財產權、國際科技合作項目申報、國際科技成果轉化、海外高層次人才引進等方面提供“綠色通道”。鼓勵非國有創新型企業對外投資，通過金融支援、優化審批流程和建立安全預警機制等，支援更多企業“走出去”，以跨國並購等方式設立海外研發機構和海外科技創新中心。
深化區域聯動。支援高新區、高科技園區與國際知名高校、國際技術轉移機構和創業孵化機構開展資源連結和聯動創新，拓展與以色列等國家的知名技術轉移機構的合作。在有條件的地區建設國際科技創新合作示範區。進一步優化區域科技創新開放合作機制，促進區域間資金、技術、人才、專案等有序流動，實現東西南北優勢互補、產業聯動。
發揮企業暢通“雙迴圈”主力軍作用，推動高水準科技產業有序對外開放
堅持企業核心地位。加大對企業國際科技合作的支持力度，在重點研發計畫、國家自然科學基金等國際科技合作項目中單列支持企業開展國際產學研合作專案[28]。在雙多邊政府間科技合作框架下，構建由企業海外研發和創新中心、外資研發中心和國際技術轉移機構組建的國際產學研合作體系。加快推動科技企業與海外高校院所、國際科技組織的產學研深度融合，通過創新創業大賽、國際會議、海外僑商等各種管道為企業提供對接全球創新資源的機會，扶持民營企業開展更多國際科技合作交流工作。
集聚外資研發中心。充分利用中國市場規模巨大的優勢，將從事基礎和前沿研究的外資研發中心納入跨境融資便利化試點，吸引更多高品質外資投向先進製造、科技創新等重點領域。鼓勵和引導科技型跨國公司、科研機構來華設立全球研發中心和創新中心，暢通外資研發中心參與國家和省部級科研專案的管道，支持在華外資研發中心與本土機構組建創新聯合體並承擔科技研發任務。
（作者：遲婧茹、任孝平、楊雲，科技部科技評估中心；李子愚，科技部科技評估中心 哈爾濱工業大學經濟與管理學院。《中國科學院院刊》供稿）